现阶段的机构改革需要“两手抓”：一方面，要通过调整职责配置和人员结构的合理化，提高管理水平；另一方面，要在“全面正确履行政府职能”的同时，扩大公共服务的范围，提升服务品质。　回顾1982年以来的7轮机构改革，给我们的最大启示之一就是要正确理解与协调好机构改革与转变政府职能之间的“双向互动”关系，有效发挥转变职能对于机构改革的引领作用。政府职能与机构设置之间的“双向互动”关系是一对典型的矛盾统一体：机构本质上是为履行职能而设立，而职能也只有借助于机构才能得以有效履行；政府职能的调整，必然要求组织结构进行相应的变革，同时，也只有明确职能，才能据此对机构进行科学的调整。一句话概括，转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体。

　　应对现代化与后现代化的双重压力

　　经过改革开放以来的快速发展，中国已经驶入现代化快车道，但现代化的任务还远未完成。中国一方面要努力追赶发达国家和地区，快速发展经济，早日完成基本现代化的目标；另一方面，又不可避免地受到发达国家后现代浪潮的影响，在没有完全现代化的同时，被动履行强化公共服务等后现代化任务。上述状况使中国的发展，客观上面临着现代化和后现代相互交织的“双重历史压力”。

　　在社会发展的不同阶段，机构改革所要应对的基本任务显然不同。在现代化阶段，改革的基本目标是“强化管理”、提高政府管理水平；在后现代化阶段，则主要是在反思和扬弃的基础上，全面扩展公共服务的范围，提升服务品质。面对“双重历史压力”，如同其他重要的改革任务一样，现阶段的机构改革需要“两手抓”：一方面，改革的中心任务依然是实现政府组织结构的现代化，通过调整职责配置和人员结构的合理化，提高管理水平；另一方面，也要借鉴目前已处于后现代化阶段的典型经验，在“全面正确履行政府职能”的同时，进一步扩大公共服务的范围，努力提升服务品质，推动机构改革适应后现代化的基本规律。实际上，自2003年以来，随着民生问题的日益凸显，公共服务职能在政府职能定位中的地位日渐提升，建设服务型政府已被正式提上日程。相应地，机构改革的目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上，也扩充为“为全面建设小康社会提供组织保障”。

　　扭转“量化型”目标导向　归纳改革开放以来机构改革的演进过程，可以发现，“组织”、“职能”和“政治”三个基本逻辑始终贯穿其中，对改革发挥着重要的宏观引领作用。简单来说，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。在相当长的时期内，组织逻辑在机构改革中都占据着主导地位，“量化型”目标导向则是其具体反映。“量化型”目标导向将机构改革一味定位于“精简”，以至于社会各界对改革也逐渐形成了所谓的“量化偏好”，即政府机构和人员一旦精简，便会受到普遍肯定，否则质疑之声便会汹涌而至。

　　实际上，现阶段地方政府在职位设置与人员编制方面存在的主要问题是结构性和功能性过剩，即政府机构中微观经济管理部门的人员较多，从事社会管理和公共服务的人员规模偏小，这是造成有时办事效率相对低下的一个重要诱因。在机构设置方面，存在的突出问题则主要表现为横向层面的“政出多门”与纵向层面的“职责同构”。“政出多门”主要表现为各级政府存在部门机构与权限交叉、重叠等突出问题；“职责同构”则主要反映为各级政府之间存在一些职责重叠、层层共管的现象。这种职能履行方式，有时会模糊责任主体，政府职能的整体履行碎片化，从而可能造成政府职能转变进展不够理想、机构“尾大不掉”和效率不高。就此来看，继续有效控制公务员规模是必要的，但也不能一味强调精简人员。单纯将改革重点聚焦于数量精简，并不能解决真正的问题。

　　20世纪90年代中后期以来，随着研究的深入，“量化偏好”已经开始有所改观，职能逻辑随之逐步取代组织逻辑，成为机构改革的主要目标导向。相应地，改革的主要目标不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决机构重叠、职责交叉等问题。特别是2008年和2013年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为基础，将厘清权责关系作为核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，不走简单的精简、合并之路。

　　鼓励地方政府因地制宜创新

　　在以往的历次机构改革中，重心始终主要集中于中央层面，虽然各地也进行了一些有益尝试，但与经济体制改革等其他改革相比，地方的积极性和创造性还未能得到充分发挥。长此以往，可能导致部分人认为机构改革只是中央的事，与地方尤其是基层政府关系不大。如果地方无法主动参与，只能被动等待，改革的效益就会递减，也会使公众感到他们日常所接触到的政府变化不大，从而难以对机构改革产生中肯的评价。

　　当前，机构改革承载的双重使命无疑是一种巨大的挑战。但从另一个角度来看，对社会经济和政府管理水平较高的地区而言，却也蕴藏着契机。部分沿海地区在经济社会整体发展水平上的优势，以及政府管理创新方面的积累，使它们得以通过机构改革提高管理水平、向现代化迈进的同时，也有条件借鉴吸收诸如“整体政府”等后现代理念，通过强化部际协调与合作，打破传统相互隔绝的“碎片化”组织模式，加强服务方式和渠道的整合，提升公共服务质量，从而构成了自主创新的有利条件。　与此同时，当前地方自主创新的客观环境也在朝有利的方向转变。尽管现阶段的改革仍然主要遵循中央带动、自上而下的模式，但从近几轮的改革实践来看，中央越来越趋向于鼓励地方因地制宜。例如在2003年的改革中，除要求对口设立国资委外，中央明确提出各级政府要因地制宜地推进机构改革。2008年，中共中央颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出中央政府注重于经济社会事务的宏观管理，地方政府侧重于提高公共服务能力。根据各级政府的职责重点合理调整机构设置。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次明确区分了中央和地方的职责配置差异，指出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。上述变化无疑为地方政府，特别是那些在自主探索政府管理创新方面已经有所积累的地方政府充分发挥主观能动性，进行因地适宜的创新，创造了更为有利的外部环境。

　　(作者:赵聚军 单位：437必赢国际线路)